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公租房的改革邏輯從實物保障轉向貨幣補貼
近日，住房城鄉建設部、財政部、國傢發展改革委聯合對外公佈《關於公共租賃住房和廉租住房並軌運行的通知》，從2014年起，各地公共租賃住房和廉租住房並軌運行，並軌後統稱為公共租賃住房。
為什麼要建立一個統一的公共租賃住房？根據住建部政策研究中心副主任張鋒在《公共租賃住房和廉租住房並軌七問》中的解釋，這是因為此前廉租房和公租房平行運行產生瞭一些問題。一是由於保障群體不完全一樣，需要分別申請、排隊，導致群眾申請不便。二是受限於準入門檻不同，兩種保障房不能調劑使用，在一定程度上造成瞭資源閑置浪費。三是對於因收入等發生變化需要從廉租房對象轉換成公租房對象的，需退出原廉租房保障後再申請新的公租房保障，給百姓造成不必要的麻煩。
在目前的雙軌制中，國內廉租房針對當地戶籍中低收入住房困難的傢庭，租金低廉；公租房則針對新就業職工、外來務工人員，申請人不受戶籍限制，租金較廉租房稍高。盡管廉租房和公租房並軌有很多優點，但在我看來最大的變化就是今後的公共租賃住房從實物保障轉向貨幣補貼，這才是最大的亮點。
實物保障的好處就是受補貼者不需要自己貨幣支出，受補貼者所有的住房支出都是由政府來承擔--他隻需要將自己的物品搬入相應的房屋即可。但這也是對政府的考驗。第一，政府需要籌措大量的資金來建設廉租房，從而給地方財政背上沉重的負擔--在當下中國租售比高的離奇的房地產市場中，補貼租賃遠比建設房子成本低廉。最早開始試行廉租房的上海，就遇到這樣一個問題：廉租房的建設因為沒有合理的利潤空間，導致沒有企業願意接收。上海一國資房產開發企業負責人在接受媒體采訪時透露，廉租房建設需要巨額的資金支撐，但當前政府並沒有固定的預算來支持廉租房建設。即便開發商自主籌措資金，3%的利潤空間也不足以平衡借款成本。更為尷尬的是，公租房可以借助租金維持運營，由於廉租房的定位，後續運營"隻能虧本"。以上海市政府之雄厚財力都無法保證廉租房的健康運行，那就更不要說其他地區瞭。
第二，廉租房的退出機制是一個問題。由於廉租房的申請人一般都是本地戶籍的低收入階層，他們的收入水平往往已經固化，無法在可見的將來大幅度提高收入水準，因此這部分民眾就會遇到一個非常尷尬的問題，他可能需要在廉租房中一輩子居住下去。如果他們真的是貧窮也就罷瞭，萬一收入上漲也會通過各種方式隱瞞，從而賴在廉租房裡。舊的不願意出來就會產生這樣一個現象，政府蓋房的速度永遠比不上居住需求的數量，最終會給政府背上一個沉重的財政負擔。
但是在以貨幣補貼為主要保障形式的公共租賃住房系統中，這樣的問題就可以迎刃而解。按照《通知》表示，公租房租金原則上按照適當低於同地段、同類型住房市場租金水平確定，各地可通過減免租金或貨幣補貼的形式，根據保障對象的支付能力實行差別化租金。同時並軌後，隨著保障對象支付能力的變化，政府可以動態調整租金減免或補貼額度，直至按照市場價格收取租金。
以貨幣的方式來對低收入階層進行住房補貼，這種思路最早見於美國經濟學傢弗裡德曼的"租房券"。上世紀60年代，鑒於美國越來越多的城市為瞭解決中低收入問題而由政府出租建設瞭大量的公共住房，弗裡德曼意識到其中可能出現的問題，他提出瞭一個非常有創見的想法：由政府給沒有住房的低收入群體一定金額的租房券，由其自己來決定在哪選擇租房，而房東則憑借租房券向政府領取財政補貼。這個做法的好處是避免讓政府承擔過多的財政壓力，甚至釀成金融風險；同時居住者有瞭選擇的自由，因為在目前的公共住房體系下，絕大多數由政府運營的公共住房都是集中固定在一個區域，而這些區域可能並不是一個合適的就業地點。如果居住區域沒有好的就業機會，那麼這種看起來整齊劃一的公共住房就會變成一個死氣沉沉的貧民窟，成為各種社會問題的溫泉。
事實上，目前中國很多地區的經濟適用房和廉租房就已呈現出類似的苗頭，由於城區內建設公共住房的地區很少，因此把大量的經濟適用房和廉租房都建設在郊區。這種住房固然解決瞭一些低收入階層的住房問題，但是由於周邊缺乏相應的就業機會，因此大面積的房子建好之後卻往往伴隨著大面積的空置率，這樣既浪費瞭政府的財政資源，又解決不瞭低收入階層的住房問題。
這樣來看，由實物保障向貨幣補貼的公共租賃住房模式是一個偉大的轉變，無論怎麼高評價都不為過。不過即便如此，在實際運行過程中還是有很多問題需要解決。
首先，政府要從建設公共租賃住房的任務中解脫出來。從《通知》中得知，今後無論是中央還是地方財政都會有大量的資金投向公共租賃住房體系建設，大量的資金投入固然體現瞭政府解決低收入階層住房問題的決心，但如前所述，這樣大規模的住房建設未必能夠提供好的住房系統。很多經濟學傢早已解釋瞭這個現象，因為政府並不是一個合格的房產開發商和房屋租賃公司，1998年房改之前政府在福利住房上的失敗就是一個例證，而國外也沒有多少成功的經驗可供借鑒，更為重要的是，大規模的住房建設會給政府背上沉重的財政負擔，引發金融風險。
其次，要提高公共租賃房的責任層級。從目前不少地區的實踐來看，在城市中公共租賃房往往是以區縣為主。以上海為例，盡管在《本市發展公共租賃住房的實施意見》(滬府發〔2010〕32號)中指出要"政府采取政策優惠、專項投入等方式，支持一批公共租賃住房專業運營機構，通過各種渠道籌集並經營公共租賃住房"，但在實際的運營過程中卻是"市、區(縣)聯手，以區(縣)為主"，在目前公共租賃房還是以政府提供的住房為主體的情況下就會出現這樣一個局面：有些區縣可能房屋空置，而在另外一些區縣卻沒有合適的房源，從而導致資源浪費。
要真正讓低收入階層能夠負擔得起公共租賃住房，必須提高層級，具體辦法就是每個城市隻存在批準窗口，各區縣隻是負責對象的遴選，這樣的好處就是可以在全市范圍內調整住房，讓住房和人口可以相匹配，促進人口的合理流動。事實上，此前中國社保、義務教育等公共服務體系出現的問題就是統籌層級過低，導致人口無法自由流動。盡管住房是一項非常本地化的公共服務，但是不應該在一個大城市的區縣內以戶籍為限，否則就會出現同樣一個城市出現不同待遇的情況發生：假設以上海為例，為什麼同樣的收入在徐匯可享受公共租賃住房，而在靜安的居民就沒資格？
任何一個好的社會保障制度，都需要經受住效率和公平的考量。效率意味著政府能夠以更少的錢來提供更多的服務，而公平則是要讓同樣收入水平的居民大致能夠享受相同的服務。從廉租房和公共租賃雙軌合一，在效率上已經有所改進；但是能否在公平上更上一層樓--也就是提高政府責任層級上再下工夫，我們期待地方政府能夠有更大的動作。
(作者為上海金融與法律研究院執行院長)
國外如何實現低收入者"居者有其屋"
美國
為低收入傢庭提供多種資助房貸信貸民間房屋信貸設定利率多少免費諮詢試算
一種是由政府直接撥款或發行債券建造可支付的住房或公共廉租房，以較低價格賣或租給低收入傢庭。另一種是由政府向其提供住房補貼。政府可以直接把錢給租房的低收入傢庭，或者是低收入傢庭在市場上選好房子後，政府將錢交給房東。
新加坡
組屋和廉租房"雙效保障"
組屋由政府投資修建，政府以低價出售或出租給中低收入階層使用。符合配房條件的住戶一律排隊等候政府分配住房，低收入者可享受廉價租房待遇，中等收入者可享受廉價購房待遇。
日本
公租房多項費用全免
如果屬於公租房，押金和租金以及續租手續費等費用可全免，相當於為申請人節省瞭3至6個月的房租。按日本相關規定，在租房者收入超過一定水平後，有義務退出公租房，轉入符合其收入的出租房，或停止享受國傢補貼優惠。
德國
推行"社會住房"
戰後幾十年裡聯邦德國開始大力興建"社會住房"。通過不同的補貼方式，使這類住房以低於成本的租金供應給低收入階層。要想租住"社會住房"，必須申請獲得居住資格證明。在柏林，個人年收入低於1.7萬歐元，兩口之傢年收入低於2.5萬歐元，都可以向所在區政府部門申請居住資格證明。債務協商會影響信用信貸年息台中市房屋增貸
新聞來源http://tj.house.sina.com.cn/news/2013-12-12/08252534475.shtml
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